宣誓之後,香港公務員下一步須擔心什麼?

自從香港政府公布公職人員的宣誓要求後,部分公務員決定離職或因質疑相關安排而被辭退,而大多數都選擇繼續留任。離開的人當然須另覓出路,但對宣了誓的一群,是否以後每日謹言慎行,避免觸及政府的「紅線」便能成功保住「鐵飯碗」?又是否真的如部分人所認為,即使不能違反政府官員的命令,但在切實執行時仍有空間採取消極態度應對?這些想法或許都太天真,因為香港政府很有可能在宣誓之後,進一步「改革」現有的公務員系統。

香港公務員於近年經常被外界批評因循守舊、官僚主義、怕難避事,諷刺的是這些聲音不只出於普通市民或民主派人士,亦有部分來自建制派議員及政府高官,甚或是中國官員。無可否認,近年香港公務員的行政效率每況愈下,但不要忘記香港公務員系統在主權移交前後是被世界公認為最有效率、有為廉潔的團隊。直到今天,香港的行政效率在世界的排名亦是處於不俗位置,經常位列世界前十名以內,那麼到底是什麼因素使香港公務員在今天受到各方各面的批評?

關於公務員表現在主權移交後日益變差的原因,不少學者研究都指出其根本因素在於香港政治環境及制度上的改變,如緊張的行政立法關係使政府在推行政策時須面對不少阻礙,這種結構性問題並非公務員團隊能夠解決,但無疑會使他們身受其害。另外,2002 年開始實行的高官問責制亦削弱了公務員系統以往那種「政治中立、用人唯才」的準則,在公務員從屬於主要官員的制度下,民間對政府的批評及不滿當然無可避免會加諸到他們身上。

因此香港公務員系統的崩壞不應該歸咎於公務員自身的行政表現,更為主要的因素是香港政治制度設計上的缺陷。解鈴還須繫鈴人,要改變市民對政府的不滿,最有效的方法當然是改變制度,使政府真正受到民意監察,施政更貼近民意。然而中國或香港政府明顯不想權力受到制約,因此只好無視問題出於制度本身而選擇諉過於人,指摘香港公務員的表現不濟。

公務員既已成為代罪羔羊,那麼政府當然需要有所作為,「改革」現有的公務員制度以回應社會的不滿,最有可能的方向便是效法中國大陸,推行新的績效管理制度,把薪酬差距與工作表現掛勾。事實上,香港政府現在已在做這方面的研究工作,甚至參考新加坡及南韓的例子以證明相關政策的成效。

這種把私營機構重視市場效率的準則套用至公營機構的管理方法,可追溯至 1980 年代於英國開始的新公共管理主義。在這行政模式下,政府將參考私營企業設立工作指標的做法,並以此量化員工的工作表現,作為衡量薪金高低或人事升遷的標準,從而提高員工的工作意欲以及改善機構的行政表現。然而這種管理方法是否適合公共領域一直存有爭議,因為公共服務並不能如私人企業般可單純以利潤作為量化指標。如以長者送餐服務為例,除了派發食物以外,更為重要的是對長者的關心及噓寒問暖,而這些工作明顯難以量化。

不過這種管理模式套用到香港身上,其問題將不只於此。正如上述所言,由於香港行政效率日益下降源於政治制度上的問題,因此透過改革公務員管理制度來提升行政表現無疑是緣木求魚的做法。然而醉翁之意不在酒,採取新的管理模式或許對改善行政效率幫助不大,但卻可加強官員管理公務員的權力,對香港政府而言是有利無害。因為在新的績效管理制度下,政府將有權力制定一系列的指標作為釐定薪酬差距及職位升遷的標準,可以想像屆時所有公務員都必須積極配合、努力執行政府所定下的政策,才能避免減薪、降級或辭退。

然而這亦不代表真的能夠保住「鐵飯碗」。如果有留意大陸地區的消息,會發現近月不少省份都因財政問題而突然降低公務員的薪酬,或取消他們的年終獎金。考慮到現時香港政府每一步都緊跟中央命令的情況下,假如有了新的績效管理制度,香港公務員會否需要面對同樣的命運,實屬未知之數。

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