還記得在大學唸書時，中大邀請了華人社會第一個當代舞團雲門舞集的創辦人林懷民先生出席博群大講堂。當時林先生的演講題目為「在水泥地上種花」，這是因為在舞者的社會地位有如乞丐般低微的時代，他希望發展舞團的想法，被不少人譏諷無異於在水泥地上種花。林先生以這為演講題目，是希望藉此勉勵學生們，在一些事情上應當知其不可為而為之。然而令人想不到的是，這種借喻式的說法還真的在現實發生了，而那便是有中國官員在水泥地上種瓜。
之所以會發生如此荒謬的事情，是因為俄烏戰爭引發糧食危機後，習近平為了保障糧食供應穩定，呼籲地方政府增加糧食產能，因此中國多地現正出現退林還耕、復耕還田的社會運動。而在習近平的號召下，地方官員不只把目標瞄準農民的果園農地，甚至在籃球場、公園廣場、馬路等水泥上鋪上泥土，再於上面插秧或種些蔬菜，弄成農田的模樣。不過稍有常識的人都知道，這樣的種植方式最終根本不能產出糧食，官員這麼做無非都是為了應對上級的檢查，亦即是「上有政策，下有對策」的表現。
這當然不是單一事件，而是中國普遍的現象。有趣的是，其實中央政府也心知肚明地方政府經常沒有確實執行指令，但似乎總是阻不了、禁不絕。那麼到底是什麼結構因素導致總是使政策到落實的層面時出現問題？
首先，中國的體制允許地方官員在執行政策上有彈性，從而使他們有鑽空子的機會。無論領導人多麼偉大，都必須依靠下屬的協助，才能使政策得以落實。然而官員們並不是機械人，他們都是有血有肉，有自己的想法、情感及利益，因此在執行的過程中，難免會把自己的的認知、思想、利益滲進政策之中。為了盡量避免個人利益扭曲政策的目標，政府很多時候都透過設立程序分明的官僚系統，希望使組織成員只是按規章制度，不帶主觀情感地辦事，亦即是社會學家韋伯所指出官僚系統的特點——非人格化（impersonal）。
然而中國政府並不希望把官僚系統塑造成這樣的模式，除了因為中國幅員廣大，各地的情況差異太大，中央政府根本無法做到如此精細的管理外，更為重要的是只按程序行事的官僚體系最終可能會反制中央政令的落實。然而在不重視程序的體制內，地方官員自然有空間依自己的利益來執行政策。如此一來，便引伸出一個悖論，中央為了使權力不受官僚系統制約，因此不傾向建立講求規章程度的制度，但亦因如此，不受程序制約的地方官員有空間為自己謀取利益，從而扭曲政策的落實，亦即在另一角度限制了中央的權力。
另一個因素則是中國不存在監察官員的完善機制。中央也知道地方政府經常偏離政策的原意，為求政策得以貫徹落實，亦加強了不少的監督措施，如透過收集資料、聽取匯報、直接檢查等方式防止官員為私利歪曲國家政策。不過由於中央所派的監督人員與地方官員所掌握訊息的程度並不對等，因此在檢驗過程中，監督人員能夠看到什麼資訊可說是全由地方官員掌握，如此又怎能寄望能達到有效的監察的結果。
再者，中國官場是一個封閉系統，當中的人員並不能像自由就業市場跳到其他公司，因此官員之間的關係成為互相交易的重要資產。今天張三是來檢查李四，但難保明年李四有機會成為監督張三的一員，因此官員之間互相勾結配合，以躲避中央的監察可說是中國官場司空見慣的情況。說到底，「上有政策，下有對策」其實便是官員的一種共謀現象。
相信讀者看到這裏已明白民主制度的可貴之處，因為人民是直接受政策影響的一群，掌握訊息程度必定比中央所派的官員高，而且與官員們沒有共同利益。在選舉制度下，他們便可以透過選舉或罷免的方式作為監督官員的有效機制。不過，中共當然是寧願不能監督官員，也不會允許民主制度的出現。
組織社會學家馬奇曾說過，執行過程是組織決策過程的延續，亦即是一個沒有把執行過程考慮在內的決策不是一個完整的決策。而以習近平為首的中央政府在推出宏大的構思時，卻總是面對「上有政策，下有對策」的困局。表面上看來，那是因為中央沒有細心考慮到實際執行的層面，但或許更加深層的原因，這根本是一個制度的問題，想解決也無從入手，因此他們也只能接受這現象在體制內繼續穩定存在，重複再生。
